En tiempos en que las filminas presidenciales y las mesas de unidad frente a la pandemia fueron trending topic, el ecólogo urbano y urbanista Leonardo Fernández se formuló una pregunta ontológica: ¿de qué hablamos cuando hablamos del AMBA? Para responderla, este investigador del Instituto del Conurbano de la Universidad de General Sarmiento escribió un minucioso trabajo publicado en la revista Café de las Ciudades. Allí conceptualiza e historiza el devenir de este continuo urbano, advierte sobre el repliegue autonomista de la Ciudad de Buenos Aires y llama a elaborar un traje a medida para la Región Metropolitana. Para algunos, esta última cuestión es algo que debe ser instalado en el debate público, y en ese sentido, Bunker mantuvo una conversación con Fernández sobre esta posible reconciliación de las jurisdicciones existentes con la ciudad real.
Puede pensarse al AMBA (y por añadidura a toda la provincia de Buenos Aires) como una serie de rompecabezas de la misma figura, que se superponen y no siempre encajan. En ese sentido, en la primera parte de tu trabajo marcás que existe “una confusión cotidiana que se expresa en divergencias e incluso controversias en las definiciones geográficas adoptadas y esas definiciones suelen ser sectoriales”. ¿Por qué afloraron tantas definiciones?
Porque existe un complejo de distintas jurisdicciones, con competencias e incumbencias de distinto nivel. La provincia de Buenos Aires, las intendencias, la Ciudad que desde el 94 es autónoma y el gobierno nacional. Esto produjo distintas definiciones o abordajes (como lo metropolitano) acerca de las unidades federadas que conforman la ciudad real. Esto es, lo que sobrepasa los límites de la Ciudad de Buenos Aires. Es un poco una ensalada de definiciones que tiene que ver con las distintas jurisdicciones, intereses y representaciones que se traman sobre esa misma realidad metropolitana.
Puntualizás que entre 1920 y 1930 comenzaron a proliferar las conceptualizaciones de lo que denominás ciudad real. Luego, que el enfoque pionero para la conurbación vino desde el abordaje sanitarista. Es decir, que las empresas de servicios sinceraron una realidad metropolitana. ¿Son las agendas temáticas (basura, transporte, sanidad o seguridad) el modo de encarar el AMBA como problema?
Muchas veces se dice que no hay gobernabilidad metropolitana, pero la realidad es que se encuentran a lo largo del tiempo varios ensayos de gobiernos metropolitanos marcados por cuestiones temáticas. Agua, transporte o residuos, por mencionar las principales agendas sectoriales. Tienen que ver con la necesidad de gobernar el territorio. Ahora, también existen ideas de establecer un gobierno metropolitano o una unidad federativa metropolitana. Ahí nos encontramos con una gran encrucijada…
Mapa de Buenos Aires del Departamento de Ingenieros de la Nación (1888)
¿Por qué?
Porque la persona que comandaría eso sería más poderosa que el presidente. Cuando se habla de gobierno metropolitano se habla de acumulación política. Ahí hay una anomalía de nuestra federación, porque la arquitectura que se terminó de consolidar con la reforma del 94 generó un desequilibrio para resolver los temas metropolitanos. Quizás la reforma constitucional era la coyuntura apropiada para abordar lo metropolitano en términos de ciudad real, pero el resultado fue el repliegue autonómico de la Ciudad de Buenos Aires. Repliegue que coloca al intendente de la Ciudad de Buenos Aires en los niveles nacionales.
La Ciudad es autónoma hace 25 años y ya puso dos presidentes…
Ahí tenemos una anomalía dentro del diseño de nuestra federación argentina.
¿La anomalía sería este repliegue?
Sí. Bloquea cualquier posibilidad de llegar a una gestión metropolitana. Además es algo que desequilibra la gobernanza federal.
Para contrabalancear ese repliegue porteño sobre sí mismo, ¿se puede recuperar la orientación hacia la confederación de municipios? Citaste al agrónomo Benito Carrasco, que propuso esa idea.
Sería interesante ensayar eso, pero la Ciudad de Buenos Aires debería volver a su status original de intendencia. Es más, se habla de particiones de municipios, de que hay que partir a La Matanza, pero habría que partir Buenos Aires y volver a los municipios de Belgrano y Flores. Ahí sí se podría armar una confederación de municipios…
¿Dividir la Capital?
La autonomía y las comunas no expresan con realismo a las unidades de gestión anteriores al territorio de la Ciudad de Buenos Aires. Por ejemplo, todavía se reconoce a Flores como una geografía, con su unidad y personalidad. Lo mismo con la zona de Belgrano… Suena muy extravagante, pero esa confederación debería tener un reparto de jurisdicciones equilibrado. Esa discusión se aplica al nivel más alto, al constitucional. Tiene que ver con discutir la federación argentina. Por eso las ideas que buscan un gobierno metropolitano o partir la provincia de Buenos Aires sin discutir la Ciudad Autónoma de Buenos Aires carecen de sentido, porque no toman en cuenta el reparto de poder ni la resolución de los problemas que hacen a la cuestión metropolitana.
“Se encuentran a lo largo del tiempo varios ensayos de gobiernos metropolitanos marcados por cuestiones temáticas. También existen ideas de establecer un gobierno metropolitano o una unidad federativa metropolitana”
Entonces volvemos a las agendas temáticas como forma de encarar los problemas del AMBA.
Hay que discutir qué agencias o modelos pueden gestionar lo metropolitano. Tenemos una experiencia rica al respecto, ahí está la gobernanza: gestionar el transporte, la basura, el agua y el saneamiento… Hay una agencia INTA AMBA dedicada a pensar políticas públicas de abasto alimentario. En fin, no pasa por cambiar o reformar las unidades. Vuelvo al tema de la Ciudad de Buenos Aires, que bloquea cualquier ensayo de equilibrio de gestión metropolitana…
¿Por su peso específico?
Hay una ciudad muy rica e intendencias muy pobres. Hay un desequilibrio total que tiene que ver con la coparticipación federal.
En la segunda parte del texto referís a un auge de la planificación con ensayos manu militari, que si bien enfatizó en la articulación entre Ciudad y conurbano estuvieron signados “por la imposibilidad de definir en el plano técnico una unidad política de planeamiento”. El desarrollismo inició un intento de descompresión poblacional, de frenar la expansión hacia el oeste, que duró hasta la última dictadura, lo ejemplificaste con el Plan CONADE (Comisión Nacional de Desarrollo). Puede pensarse que ese proceso se cerró con la sentencia de Jaime Smart, ex ministro de Gobierno bonaerense, que dijo que el Gran Buenos Aires es ingobernable.
Sí, en ese período el concentracionismo demográfico y fabril que se da en torno al Gran Buenos Aires pasa a ser un problema político. La última dictadura ensayó respuestas de erradicación de industrias del AMBA, con argumentos ambientales y en contra de la concentración de obreros organizados. Fue una etapa culmine de un tipo de planificación, si querés centralista, desde el estado nacional. El Plan CONADE fue un ensayo en ese sentido. Con la vuelta de la democracia hubo otros ensayos que incorporaron otros resortes. Fue un tipo de planificación de época, el último intento fue de Alfonsín con el traslado de la capital a Viedma…
Lineamientos estructurales para el Gran Buenos Aires, 1960
Eso y la conformación de la provincia del Río de La Plata.
Eso fue un proyecto de Guillermo Laura, creador de la CEAMSE y de las autopistas de Buenos Aires. Él y Jaime Smart elaboraron la propuesta de una confederación que contemple al AMBA como tal y ponga orden a estas dimensiones que señalé. Pero la cuestión de los desequilibrios no se resolvió y lo que sucedió fue la Ley Bignone (NdeE: Decreto Ley 22.847/83), por la cual Buenos Aires sufre el problema de la subrepresentación: tiene setenta diputados cuando debería tener casi cien.
Enfatizás en que los sucesivos repliegues de la Capital agudizaron contradicciones y bloquearon una unidad de gestión. Sin embargo, en la parte final de tu texto sostenés que esta pandemia es una ocasión para rediscutir o rediseñar el AMBA.
La pandemia puso de relieve un AMBA nítido. La estadística epidemiológica lo dibujó. El presidente armó una definición de AMBA que corresponde a lo que para otras agencias gubernamentales se define como Región Metropolitana de Buenos Aires, pero eso es casi anecdótico. Lo importante es que esa geografía marca los trazos de la ciudad real y pone el tema en discusión… La pandemia dibujó un poco lo que es el país: dos países en uno, el AMBA y el interior. Por eso es casual que se haya restituido coparticipación a la provincia de Buenos Aires. Tiene que ver con lo que hablamos, es un tema que hay que poner en discusión porque se pone en juego el federalismo argentino.
“La pandemia puso de relieve un AMBA nítido. Esa geografía marca los trazos de la ciudad real y pone el tema en discusión”
¿Cómo evitar que este traje a medida genere un repliegue sobre sí mismo, pero de otras dimensiones? Es decir, un repliegue del AMBA sobre sí mismo. ¿El traje no formalizaría esas dos Argentinas?
Sí, pero eso se podría evitar con una reforma constitucional que ponga en el centro el tema del AMBA. Que quizás incluya la vuelta al status original de la Ciudad de Buenos Aires e incorpore la idea de la confederación de municipios. Ahora, esa confederación no debe ser pensada como un gobierno metropolitano, sino como la coordinación de los problemas de gestión metropolitana…
¿Y cuál sería el incentivo para esa reforma?
Hablamos de temas que los municipios históricamente se desentienden, como el transporte o la basura. Todo eso podría estar super coordinado en agencias. Hay algunos modelos, a mí me gusta traer siempre dos… Siempre se habla del modelo de Barcelona, que tiene agencias metropolitanas de transporte, de la vivienda y de los servicios públicos: agua, basura y energía. Hay otra experiencia que también conozco, en El Salvador… Su área metropolitana, San Salvador, tiene catorce intendencias que conformaron un área metropolitana de más o menos dos millones de habitantes. Ellos tienen la OPAMSS (Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador), un organismo técnico que coordina muchos problemas sectoriales, de urbanismo, de servicios públicos, con implicancias para el desarrollo de la región. Esa vía técnica tiene en paralelo una mesa de catorce intendentes que discuten la distribución presupuestaria de proyectos. Esa mesa es equilibrada. No son soluciones perfectas pero son experiencias de coordinación sectorial.
